林怀来
价格鉴定和认证（以下简称价格鉴证）是隶属于政府价格主管部门（以下简称物价部门）的价格认证中心的两项基本职能，其实质是对非政府定价的标的物的价格确认。它是价格工作的重要组成部分，是物价部门价格服务职能的具体体现。在维护司法公正，实现国家各项工作法制化，促进经济发展，构建社会主义和谐社会中发挥着十分重要的作用。然而，价格鉴证工作除管理体制和工作机制与价格服务企业（以下简称价格中介组织）不同外，其工作性质、工作方法、业务功能和法律地位并无本质的区别。面对新一轮的行政体制改革，价格鉴证工作则将面临何去何从的考验。笔者认为改革价格鉴证管理体制，完善价格鉴证法律制度，为价格鉴证依法行政提供法律保障，乃是物价部门的当务之急。
一、价格鉴证管理体制的历史沿革
价格服务是在改革开放的背景下应运而生的，它是随着社会主义市场经济的确立与逐步完善而不断发展起来的。在经济体制改革以前，价格基本上由国家管理，涉案财物价格鉴定一般由当地司法机关、商业物资部门和物价部门组成联合机构共同认定。体制改革后，政府商业物资部门改制，涉案财物价格鉴定主要由物价部门承担。市场经济的发展，价格体制的改革使绝大多数的商品价格和服务价格均由市场形成，经济主体的多元化、价格矛盾、价格纠纷随之增多。从上个世纪八十年代末九十年代初各地物价部门相继成立专门机构从事价格鉴证工作。与此同时各种性质的价格中介组织也随之产生。价格鉴证是一种价格行为，其机构和从业人员实行资质和资格管理制度。从中央到地方各级物价部门负责价格鉴证的监督管理，在2000年清理整顿经济鉴证类社会中介机构中，经国务院批准将各级价格鉴证机构的名称统一为“价格认证中心”，并经人事编制部门核准登记为独立的事业法人单位，按照行政区划设置，退出中介价格服务领域，“专司”涉案财物的价格鉴证工作。
二、价格鉴证工作的现状和问题
价格鉴定是价格认证中心接受国家执法办案机关和仲裁机构的委托对涉案标的物的价格认定；价格认证是价格认证中心接受市场主体及自然人的委托对其标的物的价格认定。其区别只是委托对象的不同而已，业务功效并无差异。价格鉴证与价格中介组织的财物评估、资产评估（以下简称价格评估）无论是工作特性还是业务功能亦无本质的区别。价格鉴证和评估是一种具体的价格行为，所以均适用于《价格法》调整，但《价格法》并未对其作任何的法律规范。价格鉴证基本的法规政策依据主要有以下几个方面：1、国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组《关于印发〈关于规范价格鉴证机构管理意见〉的通知》（国清［2000］3号）；2、原国家计委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于印发〈扣押、追缴、没收物品估价管理办法〉的通知》（计办发［1997］808号）；3、原国家计委印发的《价格认证中心工作管理办法》和《价格认证管理办法》；4、省（市）自治区制定的价格鉴证地方性法规和政府规章。以上法规政策的核心内容之一是国家司法、行政机关及仲裁机构在办理刑事、民事、经济、行政和仲裁案件中涉及财物或者其他标的价值进行鉴定和认证的职权由价格认证中心行使，其他任何单位和个人从事涉案标的价格的确认行为都是违法的，其结论也是无效的。
价格中介组织从事价格评估的法规依据涉及财政、审计、国有资产、土地、房地产等多行业的部门规章及地方性法规。总的基本原则之一是行业垄断价格确认权，并以其作为行政管理的基本依据。笔者认为不论是价格鉴证还是评估只是因鉴定部门的不同而称谓不同，其实质是依法成立的鉴定机构应委托人的要求，对特定时段的非政府定价的标的物进行的一次性定价。到目前为止，价格鉴证和评估尚未有一部统一的法律规范。但涉及价格鉴定已有明确的法律规定。2005年2月28日第十届全国人大常委会第十四次会议通过颁布了《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》），这是涉及价格鉴证工作和价格中介组织基本的法律行为准则。《决定》规定司法鉴定业务的从业人员和鉴定机构实行名册登记管理制度（法律另有规定的从其规定）。各鉴定机构之间没有隶属关系，接受委托从事司法鉴定业务不受地域范围的限制。包括价格鉴定在内的所有司法鉴定业务由当事人在“名册”中自选。《决定》的立法原意显然是打破诸侯割据，各霸一方的司法鉴定局势,把司法鉴定业务推向市场。为保持价格鉴证工作的连续性，稳定价格鉴证队伍，国家发改委针对《决定》的出台，会同司法部于2005年7月19日印发了《关于涉案财物价格鉴定工作有关问题的通知》（发改价格［2005］1318号），强调在“相关规定”尚未出台前，仍按现有涉案价格鉴定有关的规定执行，保持既有的工作现状。两部门的“红头文件”充其量称之谓行政规范性政策规定，不论其是否得到了全国人大常委会的授权，怎么能作出有悖于最高权力机关制定的法律的“行政性解释”呢？其合法性显而易见。《决定》实施已三年之久有关价格鉴定的“相关规定”仍未见出台，事实上司法机关已贯彻执行《决定》，不再将价格鉴定作为唯一的合法证据，纳入“名册”的中介组织依法出具的鉴定结论均有法律效力。司法程序是我国一切矛盾的最终解决途径，既然涉诉价格鉴定不再是唯一的合法证据，在册的价格中介组织对行政执法机关和仲裁机构涉案财物的评估报告自然也是合法有效的了。价格鉴定主体的多元化，社会化也带来不少矛盾和问题，由其业务性质决定的同一标的不同的鉴定主体得出的鉴定结论不一致，有的差距十分悬殊，致使法院判决上诉率上升，这也是近几年价格鉴证复核裁定案件大增的原因之一。有的被记者以“价格评估到底谁说的准？谁说了算？”为题见诸电视 报纸等新闻媒体，引发公众对价格鉴定的质疑。事实上同一商品、同一市场，不同的经营者由于进货渠道、经营策略的不同其销售价格就是不同。何况是情况各异涉案标的物的定价？关键是价格鉴定尚缺乏统一的行为规范和标准。尽管依据《价格法》和《行政许可法》，国家将价格评估的市场准入权以“双认定”工作的形式赋予给了国家和省级物价部门，但对其行为的监督管理尚属法律空白。
综上所述，目前价格认证中心与价格中介组织除了管理体制和从业人员的个人身份之外并没有什么原则性区别。物价部门强调刑事案件的价格鉴定是国家赋予物价部门的职责，其它任何单位和个人都不能从事该项工作。刑事案件的价格鉴定是司法鉴定的其中部分，其法律依据无非就是国清(2000)3号和计办(1997)808号文及地方性法规、规章。这些法规政策不但“立法”时间早于《决定》，相关内容与《决定》不一致，而且法律位次也不能与之相提并论。按照《立法法》新法优于旧法、下位法服从于上位法的规定，《决定》的实施一切与《决定》不一致和与《决定》相抵触的相关规定便失去了法律效力。
至于刑事价格鉴定，社会中介组织没有介入笔者认为有以下两个方面的原因：一是刑事价格鉴定免费进行（其经费由同级财政向物价部门拨付或专项补助），除义务性援助事项外中介组织不开展免费的鉴定业务是很自然的。免费的刑事价格鉴定的经费支付渠道的改革在所难免，否则，既不符合面向社会服务的司法鉴定体制改革要求也无公平可言。政府买单的刑事价格鉴定经费支付渠道一旦改革中介组织能不开展该项业务吗？二是司法机关的工作惯性，遇有相关情况便委托价格认证中心解决。所以物价部门将刑事价格鉴定自认为是法定的职责，完全是一种误解和自慰。实际上，刑事价格鉴定仅占价格鉴证业务量的15左右。
三、价格鉴证体制改革的必然及模式构想
党的十七大作出了加快建设法制政府，加强依法行政建设的战略部署；党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确了加快推进事业单位分类改革的方向。按照政事分开，事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。承担行政职能的，逐步转为行政机关或将行政职能划归行政机构；从事生产经营的转为企业；从事公益服务的，强化其公益属性，加强政府监管。由此看出价格认证中心加入到新一轮的改革中是必然的。其改革的最理想模式当属整建制划归同级物价部门。现行的体制尽管认证中心为事业法人单位，以自己的名义开展工作，实际上绝大多数地方特别是
市县两级的认证中心人、财、物并未独立，依法将其明确为物价部门的内设机构可将其名称统一为价格鉴证局。事实上部分认证中心已进行了“参公管理”的改革，并先后有三个市县挂了价格认证局的牌子。对外开展工作均以物价部门的名义进行，沿用现行的价格鉴证操作规程，但是必须建立健全内部监督制约机制，强化鉴证工作责任制和错案追究制，设立鉴证案件审理委员会，落实重大案件集体审议制，完善层级监督复核制，将价格鉴证工作进一步纳入规范化轨道。实现上述改革既提高了价格鉴证工作的层次，又保障和巩固了物价部门调控管理，监督检查，价格服务职能的完整性。
实现上述改革设想首要的任务是强化价格鉴证工作的行政裁定职能和公共服务职能的调查研究，论证价格鉴证与价格中介服务的区别，界定其业务范围，推进价格鉴证法律制度建设。笔者认为，恢复涉案财物价格鉴证物价部门一元化，改变价格评估政出多门无法管理的局面，实现价格鉴证的法制化途径有两条：一是修改《价格法》，将价格鉴证的性质地位、工作主体的任职条件和管理及法律责任进行专章节的规定，设定物价部门对价格评估行为的监督检查制度和对违法行为的行政处罚规定。但是启动《价格法》的修改难度大，任务重，不易操作；二是在《资产评估法》中设定。从有关报道得知，2006年6月《资产评估法》起草组已在北京成立，其法律草案正在论证修改中，所以物价系统特别是国家发改委、国家价格认证中心应集全国物价之力，倾力打造“这项工程”。否则，价格鉴证告别物价被推向市场的可能性很大，这不是危言耸听。社会主义法制的基本原则要求物价部门开展价格鉴证必须依法行政。而依法行政，首先要有法可依，必须要有完备的法律规范为行政机关行使职权提供法律依据和法律保障。没有有效法律依据的行政管理工作将是无源之水，无本之木，而目前价格鉴证的法律制度实在是令“物价人”忧虑！
（作者单位：山东省东平县物价局。邮政编码：271500）